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REALIDADES Y SUEÑOS EN LA CONSTRUCCIÓN DE UNA REGIÓN. Algunos momentos fundacionales en el largo e inconcluso proceso de desarrollo de la integración latinoamericana

De FUNDACION ICBC | Biblioteca Virtual

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Félix Peña, Newsletter de Comercio Internacional, 7 de marzo de 2019

Resumen:

Un poco más de quince años después de publicado nuestro libro “Momentos y Perspectivas”, confirmo la impresión que entonces tenía en el sentido que la continua tensión entre sueños y realidades, hace a la esencia de las principales experiencias concretas del trabajo conjunto, con vocación de permanencia, entre naciones soberanas y contiguas, que comparten objetivos e intereses, pero que no necesariamente aspiran a dejar de ser soberanas. Pero también confirmo lo entonces señalado, en el sentido que al observar lo que se ha avanzado en el Sur de las Américas, en términos de desarrollo de un área de paz y en términos del aumento significativo de una interdependencia de signo cooperativo, queda la impresión que si bien la tarea de nuestros países ha sido errática e inconclusa, el saldo puede ser positivo.

Una visión positiva del camino recorrido implica no imaginar que el impulso fundacional y la trayectoria pactada, podrá concretarse en la realidad tal como se definió en los momentos fundacionales. La experiencia acumulada en América Latina en los últimos sesenta años, indica por el contrario, que el proceso de construcción de una región de trabajo compartido por un conjunto de naciones, requiere ser redefinido en forma continua.

De la experiencia acumulada en la región latinoamericana –y también en otras- se observan factores que permiten explicar los momentos fundacionales y, luego, su eventual adaptación a nuevas realidades internacionales, regionales o internas de los países participantes. Tres factores parecen ser los más necesarios para tornar viable un esfuerzo de trabajo conjunto y permanente entre naciones soberanas. Ellos son la intensidad y continuidad de la voluntad política del liderazgo de al menos los países más relevantes del respectivo proceso de integración; la eficacia y sostenibilidad de los métodos de trabajo conjunto seleccionados en los momentos fundacionales o en sus adaptaciones posteriores, y la calidad de las reglas de juego pactadas, y en especial el equilibrio que se logre entre requerimientos de previsibilidad y de flexibilidad, que no necesariamente tienen que ser contradictorios.

A través del tiempo, los procesos de integración pueden ser entonces la resultante de distintos momentos que inciden en la definición del trabajo conjunto entre las naciones participantes. En tal perspectiva conviene siempre detectar cuáles han sido los momentos fundacionales más relevantes en una región determinada.

Dos momentos fundacionales pueden detectarse en el plano regional latinoamericano y en el sudamericano. Uno se refleja en los planteos para potenciar la ALADI. El otro en el del Mercosur. Tienen directa relación con la necesaria articulación entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur, para la cual la ALADI puede cumplir una función de suma relevancia.


En nuestro libro sobre “Momentos y Perspectivas. La Argentina en el mundo y en América Latina” (Eduntref, Buenos Aires 2003), recopilamos algunos artículos que escribimos entre 1968 y 2003, referidos a la inserción internacional de la Argentina y a su participación en el desarrollo de los procesos de integración en América Latina. Nuestro proyecto (¿sueño?) ahora es preparar un segundo volumen con la recopilación de algunos artículos publicados en el período 2003-2018.

En la introducción del mencionado libro, señalo que al releer lo escrito y al apreciar las expectativas de integración que luego no se concretaron, incluso los errores de diagnóstico en que muchas veces incurrí, tomo consciencia de cuán fácil es que la pasión por lo posible, conduzca a confundir ilusiones con realidades, deseos con posibilidades.

Unos quince años después de publicado el libro y observando los desarrollos más recientes de los procesos de integración regional, incluyendo el propio Mercosur, confirmo la impresión que entonces tenía en el sentido que la continua tensión entre sueños y realidades, hace a la esencia de las principales experiencias concretas de trabajo conjunto, con vocación de permanencia, entre naciones soberanas y contiguas, que comparten objetivos e intereses, pero que no necesariamente aspiran a dejar de ser soberanas.

Pero también confirmo lo entonces señalado, en el sentido que al observar lo que se ha avanzado en el Sur de las Américas, en términos de desarrollo de un área de paz y del aumento significativo de una interdependencia de signo cooperativo, queda la impresión que si bien la tarea de nuestros países ha sido errática e inconclusa, el saldo es positivo.

Una visión positiva del camino recorrido implica no imaginar que el impulso fundacional y la trayectoria pactada, podían concretarse en la realidad tal como se las concibió en los momentos fundacionales. Las experiencias acumuladas en América Latina en los últimos sesenta años indican, por el contrario, que el proceso de construcción de una región de trabajo compartido por un conjunto de naciones soberanas y contiguas, requiere ser redefinido en forma continua. También ha ocurrido en otras regiones, como lo observamos en el proceso de integración europea y, en especial, a partir del Brexit.

Tal redefinición continua no es necesariamente contradictoria con las lógicas demandas de previsibilidad en objetivos y reglas de juego, que formulan quienes se suponen deberán tomar decisiones –sobre todo de inversión productiva- en función de la integración de los respectivos espacios económicos.

Como hemos señalado en otras oportunidades, en la apreciación del estado real de situación de un proceso concreto de integración entre naciones que comparten un determinado espacio geográfico –tal el caso del Mercosur-, adquiere importancia el poder detectar en cada momento específico si es que las diferencias que, eventualmente, se observan entre los países participantes reflejan una crisis existencial o sólo una crisis metodológica. La existencial se pone de manifiesto cuando uno o más países prefieren retirarse del proceso de integración, o al menos consideran seriamente tal opción. Aparentemente sería hoy el caso del Brexit en la UE. La crisis metodológica, es aquella que se refiere a uno o más aspectos de cómo trabajar juntos, es decir, de cuáles son los objetivos, instituciones, reglas y mecanismos que más conviene –y que sean factibles- utilizar en el esfuerzo conjunto entre los socios.

De la experiencia acumulada en América Latina –y en otras regiones- se observan factores que permiten explicar los momentos fundacionales y luego su eventual adaptación a nuevas realidades internacionales, regionales o internas de los países participantes.

En nuestra opinión tres factores parecen ser los más necesarios para tornar viable un esfuerzo de trabajo conjunto y permanente entre naciones soberanas y contiguas. Ellos son:

• la intensidad y continuidad de la voluntad política del liderazgo de, al menos, los países más relevantes del respectivo proceso de integración, nutrida de una visión compartida de los desafíos que se originan en sus respectivos frentes externos;

• la eficacia y sostenibilidad de los métodos de trabajo conjunto seleccionados en los momentos fundacionales o en sus adaptaciones posteriores, y

• la calidad de las reglas de juego pactadas y para su efectiva aplicación y, en especial, el equilibrio que se logre entre requerimientos de previsibilidad y de flexibilidad, que no necesariamente tienen que ser contradictorios.

A través del tiempo, los procesos de integración pueden ser entonces la resultante de distintos momentos que inciden en la definición del alcance y de la metodología del trabajo conjunto entre las naciones participantes. En tal perspectiva conviene siempre detectar cuáles han sido los momentos fundacionales más relevantes en una región determinada.

Dos momentos fundacionales pueden detectarse, por un lado en el plano regional latinoamericano y, por el otro, en el subregional sudamericano. Son planos muy vinculados entre sí. Uno se refleja hoy en los planteos para potenciar la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). El otro se refleja en el del Mercosur. Ambos planos tienen, además, directa relación con la necesaria articulación entre los países de la Alianza del Pacífico y los del Mercosur (esto es lo que podríamos denominar el Grupo de los Ocho), para la cual la ALADI puede cumplir una función de suma relevancia.

Tales momentos fundacionales se reflejan, por un lado, en la firma del Tratado de Montevideo (18 de febrero de 1960) por el que se creó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y, y por el otro, en la Cumbre de Uruguayana (20 al 22 de abril de 1961) entre los Presidentes Arturo Frondizi (Argentina) y Janio Quadros (Brasil), Pueden ser considerados como hitos relevantes por su incidencia en el posterior desarrollo de los actuales procesos de integración latinoamericana.

En ambos casos se puede observar la relevancia del protagonismo de la Argentina y del Brasil. En el primer caso, el impulso de las que eran en ese momento las dos economías con mayor incidencia en el comercio intrarregional –y en especial en el espacio sudamericano- junto con el papel protagónico de Chile y luego de México, y por cierto de la CEPAL, condujo a la creación de la ALALC, que fue la primer institución específicamente orientada al desarrollo de la integración comercial con un alcance regional latinoamericano. La metodología empleada tuvo que adaptarse a los requerimientos –especialmente de los EEUU- para su reconocimiento en el GATT, por su adaptación a la interpretación por entonces dominante de su artículo XXIV. De allí el empleo de conceptos y de métodos que no se ajustaban a lo que originalmente plantearon los países que impulsaron la negociación del Tratado, como así también la CEPAL.

En el segundo caso, el “Pacto de Uruguayana” fue la expresión de una convergencia entre la Argentina y el Brasil, esto es, dos protagonistas gravitantes en el espacio geográfico sudamericano, en un momento relevante para las relaciones latinoamericanas con los EEUU, en especial por la incidencia creciente que la revolución cubana comenzaba a tener en el plano hemisférico y en las relaciones internacionales (sobre el Pacto de Uruguayana y su relevancia en el inicio del camino que condujo primero al acuerdo binacional entre la Argentina y el Brasil, y luego al comienzo de la construcción del Mercosur ver, entre otros, el libro de Juan Archibaldo Lanús, “De Chapultepec al Beagle. Política Exterior Argentina: 1945-1980”; el de Oscar Camilión, “Memorias Políticas. De Frondizi a Menem (1956-1996)”, y el artículo de Daniel Amicci, “La trayectoria hacia la Cumbre de Uruguayana: máxima expresión de la aproximación entre Argentina y Brasil durante el desarrollismo”, citados en la sección lecturas recomendadas. Ver también Félix Luna, “Diálogos con Frondizi”, Editorial Desarrollo, Buenos Aires 1963, ps. 95 a 122).

En ambos casos se puso en evidencia la importancia de la lectura compartida de desafíos externos por los liderazgos políticos, en un contexto de predominio de visiones comunes entre los potenciales socios. Se observa también la relevancia del “factor humano” para concretar una voluntad política común y traducir en hechos el liderazgo político. Este factor era muy nítido en el caso del equipo del Presidente Frondizi. Se manifestó en el protagonismo que tuvieron, entre otros, Carlos Manuel Muñiz, Oscar Camilión, Rogelio Frigerio, Carlos Florit, Roberto Alemann, Arnaldo Musich y Cecilio Morales.


Sección Lecturas Recomendadas:

➢ Amicci, Daniel, “La trayectoria hacia la Cumbre de Uruguayana: máxima expresión de la aproximación entre Argentina y Brasil durante el desarrollismo”, SciELO Org. México 2012.

➢ Armstrong, Shiro, “Time for global leadership, Japan-style”, East Asia Forum, 3 February 2019, https://www.eastasiaforum.org/2019/02/03/time-for-global-leadership-japan-style/.

➢ Bartesaghi, Ignacio; Melgar, Natalia, “Análisis del proceso de convergencia iniciado entre la Alianza del Pacífico y el Mercosur”, Konrad Adenauer Stiftung, Análisis & Perspectivas, Nº 23, Diciembre 2018, en https://ucu.edu.uy/sites/default/files/facultad/fce/dnii/analisis-del-proceso-de-convergencia.pdf.

➢ Bobbio, Norberto; Matteucci; Pasquino, Gianfranco, “Diccionario de Política”, Siglo XXI Editores, México 2008.

➢ Camilión, Oscar, “Memorias Políticas. De Frondizi a Menem (1956-1996), Conversaciones con Guillermo Gasió, Planeta/Todo es Historia, Buenos Aires 2000.

➢ Ezquerro, María Luz, “La Guerra Fría y la Caída de Arturo Frondizi”, Universidad Nacional de Córdoba, Centro de Estudios Avanzados, Estudios (Otoño 2006).

➢ Hazony, Yoram, “The Virtue of Nationalism”, Basic Books 2018.

➢ Intal, Ponciano, “Time for bolder steps from ASEAN”, East Asia Forum, 24 February 2019, en https://www.eastasiaforum.org/2019/02/24/time-for-bolder-steps-from-asean/.

➢ Judis, John B., “The Nationalist Revival. Trade, Inmigration, and the Revolt against Glbalization”, Columbia Global Reports, New York 2018.

➢ Katzenstein, Peter J.; Seybert, Lucia A. (eds.), “Protean Power. Exploring the Uncertain and Unexpected in World Politics”, Cambridge Studies in International Relations, Cambridge University Press, Cambridge 2018.

➢ Lafer, Celso, “Relacões Internacionais, Política Externa e Diplomacia Brasileira. Pensamneto e Acão”, 2 Vols., Fundacão Alexandre de Gusmao, Colecao Relacões Internacionais, Brasilia 2018 en http://funag.gov.br/loja/download/relacoes-internacionais-politica-externa-diplomacia-brasileira-volume-1.pdf.

➢ Lanús, Juan Archibaldo, “La integración económica en América Latina”, Editorial Juárez, Buenos Aires 1972.

➢ Lanús, Juan Archibaldo, “De Chapultepec al Beagle. Política Exterior Argentina 1945-1980”, Emecé, Buenos Aires 1984.

➢ Miyamoto, Shiguenoli, “O Brasil e a América Latina: Opcões Políticas e Integracão Regional”, Cadernos PROLAM/USP ano 8, Vol. I. 2009.

➢ Murcia, Walter; Oddone, Nahuel, Rodriguez Vásquez, Horacio, “La integración centroamericana: orígenes, avances y desafíos”, Cuadernos de Cooperación Internacional y Desarrollo, Cooperación Internacional, Instituto Mora-CONACYT-Universidad Iberoamericana, México 2015.

➢ Parag, Khanna, “The Future is Asian”, Simon & Schuster, New York 2019.

➢ Press-Barnathan, Galia; Fine, Ruth; Kacowicz, Arie M. (eds.), ”The Relevance of Regions in a Globalized World. Bridging the Social Sciences-Humanities Gap”, Routledge, London and New York 2019.

➢ Rapoport, Mario (dir.), “Historia oral de la política exterior argentina (1930-1966)”, Editorial Octubre, Buenos Aires 2015.

➢ Rapoport, Mario (dir.), “Historia oral de la política exterior argentina (1966-2016)”, Editorial Octubre, Buenos Aires 2016.

➢ Runciman, David, “How Democracy Ends”, Basic Books, New York 2018.

➢ Sahdev, Garima, “Sub-regionalism is superseding a stagnant SAARC”, East Asia Forum, 23 February 2019, en https://www.eastasiaforum.org/2019/02/23/sub-regionalism-is-superseding-a-stagnant-saarc/.

➢ Sanguinetti, Fabrizio, “China y América Latina: del Tercer Mundo al Sur Global”, en https://www.academia.edu/38442751/China_y_Am%C3%A9rica_Latina._del_Tercer_Mundo_al_Sur_Global.

➢ Williams, Mack, “China’s behind-the-scenes role in Trump–Kim talks”, East Asia Forum, 25 February 2019, https://www.eastasiaforum.org/2019/02/25/chinas-behind-the-scenes-role-in-trump-kim-talks/.

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