Diferencia entre revisiones de «Clima, comercio internacional y desarrollo en un régimen climático en transición: resultados de la COP30 y perspectivas hacia la COP31»

Paloma Ochoa, Foro, Fundación ICBC, Diciembre de 2025'

1. Introducción: cambio climático, gobernanza global y comercio internacional

El cambio climático se ha convertido en uno de los principales factores estructurales que condicionan las trayectorias de desarrollo económico, la inserción internacional y la estabilidad de los sistemas productivos a escala global. A diferencia de otros desafíos ambientales, su carácter acumulativo, de largo plazo y transfronterizo implica que las decisiones adoptadas en el presente generan efectos persistentes sobre las posibilidades futuras de crecimiento, comercio e inversión. En este contexto, la gobernanza climática internacional ha dejado de ser un ámbito estrictamente ambiental para consolidarse como un espacio central de coordinación económica y política global, con impactos directos sobre las reglas que organizan el comercio internacional.

Desde la adopción del Acuerdo de París en 2015, el régimen climático internacional experimentó una transformación profunda en su lógica de funcionamiento. El paso desde un esquema basado en compromisos jurídicamente vinculantes y diferenciados hacia un sistema de contribuciones nacionales voluntarias permitió alcanzar una participación prácticamente universal, pero al mismo tiempo introdujo un grado elevado de heterogeneidad en los niveles de ambición, las capacidades de implementación y los resultados efectivos. Este enfoque “bottom-up” consolidó una gobernanza climática fragmentada, en la que la brecha entre compromisos declarados y trayectorias compatibles con los objetivos de temperatura continúa siendo significativa.

Un aspecto central de esta fragmentación reside en la forma en que el Acuerdo de París aborda —o elude— la distinción entre stocks y flujos de emisiones. Mientras que los stocks reflejan la acumulación histórica de gases de efecto invernadero en la atmósfera, resultado de más de dos siglos de industrialización concentrada en un grupo reducido de economías avanzadas, los flujos refieren a las emisiones actuales y futuras, así como a los movimientos contemporáneos de comercio, inversión y financiamiento. El énfasis del Acuerdo de París en la regulación de flujos futuros, sin un abordaje explícito de los stocks históricos, constituye una de las principales fuentes de tensión distributiva dentro del régimen climático.

Para las economías en desarrollo, esta asimetría tiene implicancias económicas y comerciales concretas. Países con baja responsabilidad histórica en la acumulación de emisiones enfrentan crecientes exigencias de mitigación, adaptación y transformación productiva, en un contexto en el que el acceso al financiamiento climático, la transferencia de tecnología y la creación de capacidades continúan siendo limitados e inciertos. Esta tensión se vuelve particularmente relevante cuando la acción climática comienza a materializarse a través de instrumentos con impacto directo sobre el comercio internacional.

En los últimos años, la intersección entre política climática y comercio se ha profundizado de manera acelerada. Subsidios verdes, esquemas de precios al carbono, mecanismos de ajuste en frontera, regulaciones sobre trazabilidad y nuevas exigencias de certificación ambiental se han convertido en herramientas centrales de la acción climática en las principales economías. Si bien estos instrumentos buscan acelerar la transición hacia economías bajas en carbono, también introducen riesgos significativos de fragmentación normativa, distorsiones competitivas y formas emergentes de proteccionismo verde. Para los países en desarrollo exportadores de bienes intensivos en recursos naturales, estas dinámicas pueden traducirse en barreras de acceso a mercados, aumentos de costos y pérdida de competitividad.

En este escenario, Argentina y el Mercosur ocupan una posición particular dentro del sistema climático y comercial internacional. La región combina una participación marginal en las emisiones globales acumuladas con una alta vulnerabilidad a los impactos del cambio climático y un rol estratégico en la provisión de alimentos, bioenergía y otros bienes esenciales para la seguridad alimentaria mundial. El sector agropecuario se configura, así, como el principal punto de contacto entre clima y comercio para el Mercosur: no solo explica una porción sustantiva de su canasta exportadora, sino que también se encuentra en el centro de los debates emergentes sobre mitigación, adaptación, uso del suelo y soluciones basadas en la naturaleza.

La COP30, celebrada en Belém, Brasil, en noviembre de 2025, se desarrolló en un contexto internacional marcado por tensiones geopolíticas, restricciones financieras y una creciente disputa en torno a las reglas del comercio global. A diferencia de conferencias previas, la COP30 se inscribió explícitamente en una etapa de transición del régimen climático, caracterizada por el pasaje desde la negociación de principios generales hacia la implementación efectiva del Acuerdo de París. El denominado Paquete de Belém reflejó esta orientación, otorgando centralidad a la adaptación, el financiamiento y el reconocimiento del rol de los sistemas agroalimentarios, los bosques y las tierras.

Este trabajo sostiene que la evolución del régimen climático hacia una lógica de implementación intensifica su interacción con el comercio internacional, generando tanto oportunidades como riesgos para Argentina y el Mercosur. La región enfrenta el desafío de evitar una inserción reactiva frente a estándares y regulaciones definidos por terceros, al tiempo que debe aprovechar su dotación de recursos naturales y su capacidad productiva para posicionarse estratégicamente en la transición climática global. En este sentido, el análisis de los resultados de la COP30 y de las perspectivas hacia la COP31 permite identificar elementos clave para una estrategia que articule acción climática, desarrollo productivo e inserción internacional.

2. Resultados de la COP30: avances, límites y tensiones

2.1 Contexto internacional y geopolítico de la COP30

La COP30 se desarrolló en un escenario internacional particularmente complejo, caracterizado por una creciente fragmentación del orden multilateral, la persistencia de conflictos geopolíticos y un endurecimiento de las condiciones financieras globales. Estos factores condicionaron de manera significativa el clima de las negociaciones, reduciendo los márgenes de ambición y reforzando una lógica de mínimos consensos. La desaceleración económica global y las restricciones fiscales en numerosos países limitaron, además, la disposición a asumir nuevos compromisos financieros en materia climática.

Las tensiones estructurales entre países desarrollados y en desarrollo volvieron a ocupar un lugar central en la dinámica negociadora. Mientras las economías avanzadas enfatizaron la necesidad de acelerar la reducción de emisiones y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas, los países en desarrollo subrayaron la brecha persistente en financiamiento, transferencia de tecnología y creación de capacidades. Esta divergencia se vio profundizada por la percepción, ampliamente compartida en el Sur Global, de que los compromisos financieros asumidos en ciclos previos continúan lejos de traducirse en flujos efectivos, previsibles y de largo plazo.

La presidencia brasileña imprimió a la COP30 una impronta política específica. La elección de Belém como sede y la centralidad otorgada a la Amazonía, los bosques y los sistemas agroalimentarios reflejaron un intento deliberado de vincular la agenda climática con el desarrollo sostenible, la reducción de desigualdades y la seguridad alimentaria. Este enfoque encontró respaldo entre numerosos países en desarrollo y actores de la sociedad civil, pero también generó resistencias por parte de quienes perciben una expansión del mandato climático hacia áreas con implicancias económicas y comerciales sensibles.

Un elemento distintivo del contexto de la COP30 fue la ausencia de Estados Unidos de las negociaciones. La decisión de no participar activamente tuvo un impacto significativo tanto en el plano político como financiero. Desde una perspectiva simbólica, debilitó la capacidad de generar señales claras de liderazgo en un momento crítico de la implementación del Acuerdo de París. Desde el punto de vista material, afectó directamente iniciativas clave de financiamiento climático, en particular aquellas orientadas a la protección de bosques y ecosistemas estratégicos.

El caso del Fondo de Bosques Tropicales resulta ilustrativo. A pesar de la ambición declarada de movilizar USD 125.000 millones, el fondo logró compromisos por aproximadamente USD 6.000 millones, una cifra muy por debajo de sus objetivos. Esta brecha puso de manifiesto las limitaciones estructurales del financiamiento climático en un escenario de liderazgo fragmentado y reforzó las preocupaciones de los países en desarrollo respecto de la previsibilidad y suficiencia de los recursos disponibles. Para regiones como el Mercosur, donde los bosques y el uso del suelo constituyen activos estratégicos tanto ambientales como productivos, estas limitaciones tienen implicancias directas sobre las posibilidades de implementar políticas de conservación y desarrollo sostenible compatibles con la inserción internacional.

2.2 Principales resultados formales y el Paquete de Belém

El principal resultado de la COP30 fue la adopción del denominado Paquete de Belém, un conjunto amplio de decisiones que, sin introducir compromisos disruptivos en materia de mitigación, consolidó una orientación clara hacia la fase de implementación del Acuerdo de París. A diferencia de conferencias previas, donde el foco estuvo puesto en la negociación de principios generales o en la definición de marcos normativos, la COP30 reflejó un reconocimiento explícito de que el desafío central ya no radica en la falta de acuerdos, sino en la capacidad de llevarlos a la práctica en contextos nacionales profundamente heterogéneos.

En materia de mitigación, el Paquete de Belém reafirmó los objetivos de largo plazo del Acuerdo de París y tomó nota de los resultados del Global Stocktake, que confirman que las trayectorias actuales de emisiones continúan siendo incompatibles con el objetivo de limitar el aumento de la temperatura global a 1,5 °C. Sin embargo, la COP30 no logró traducir este diagnóstico en compromisos adicionales vinculantes ni en mecanismos concretos que aseguren una mayor ambición en el corto plazo. Esta brecha entre diagnóstico y acción constituye una de las principales debilidades del proceso y refleja las dificultades políticas para avanzar en un contexto de fragmentación geopolítica y restricciones económicas.

La adaptación, en contraste, ocupó un lugar central en los resultados de la COP30. Se avanzó en la operacionalización del Objetivo Global de Adaptación (GGA), con la adopción de marcos orientativos, indicadores y mecanismos de seguimiento destinados a facilitar la medición de progresos. Para los países en desarrollo, este avance representa un reconocimiento explícito de que los impactos del cambio climático ya están generando costos económicos y sociales significativos y que la adaptación no puede seguir siendo un componente residual de la agenda climática. No obstante, persisten interrogantes relevantes sobre la efectividad de estos marcos en ausencia de financiamiento suficiente y previsible.

2.3 Financiamiento climático: brechas persistentes y riesgos sistémicos

El financiamiento climático volvió a constituir uno de los ejes más sensibles y conflictivos de la COP30. A pesar del consenso generalizado respecto de la necesidad de aumentar de manera sustantiva los flujos financieros hacia los países en desarrollo, la conferencia no logró establecer compromisos cuantitativos claros para el período posterior a 2025. Las discusiones se centraron en la reforma de los bancos multilaterales de desarrollo, la movilización de capital privado y el uso de instrumentos financieros innovadores, pero sin resolver la brecha estructural entre necesidades estimadas y recursos efectivamente disponibles.

Desde la perspectiva de Argentina y el Mercosur, esta situación plantea riesgos significativos. La transición hacia modelos productivos más resilientes y sostenibles requiere inversiones de largo plazo en infraestructura, tecnología, adaptación agrícola y gestión de riesgos climáticos. Sin embargo, la limitada disponibilidad de financiamiento concesional y el creciente peso de instrumentos basados en mercado tienden a trasladar una parte sustantiva de los costos de la transición hacia los países en desarrollo, incluso cuando su contribución histórica al problema climático ha sido marginal.

Esta dinámica adquiere particular relevancia en el contexto de la creciente intersección entre financiamiento climático y comercio internacional. El acceso a determinados esquemas de financiamiento comienza a estar condicionado, explícita o implícitamente, al cumplimiento de estándares ambientales, métricas de emisiones y compromisos nacionales coherentes con los objetivos del Acuerdo de París. En este sentido, el financiamiento climático se configura progresivamente como un factor que incide sobre la competitividad internacional y el acceso a mercados, más allá de su función tradicional como mecanismo de apoyo al desarrollo sostenible.

2.4 Agricultura, sistemas alimentarios y uso del suelo

Uno de los rasgos distintivos de la COP30 fue la consolidación de la agricultura y los sistemas alimentarios como un eje central de la agenda climática. A partir del trabajo desarrollado en el marco de Sharm el-Sheikh (SJWA), la conferencia avanzó en iniciativas orientadas a integrar de manera más explícita la adaptación, la resiliencia y el uso sostenible de la tierra dentro del régimen climático. Por primera vez, el agro tuvo un área diferenciada, la AgriZone que funcionó en una estación experimental de Embrapa. Aunque, por estar separada de la Blue y Green Zones, su impacto fue limitado, constituyó un espacio propio para el sector, poniendo al agro en el centro de las discusiones y reflejando un intento de institucionalizar el vínculo entre clima, agricultura y seguridad alimentaria.

Para el Mercosur, esta evolución presenta una doble dimensión. Por un lado, abre una ventana de oportunidad para visibilizar el rol estratégico del sector agropecuario en la provisión de alimentos a escala global y en la implementación de soluciones basadas en la naturaleza, como la captura de carbono en suelos y la gestión sostenible de ecosistemas. Por otro, plantea interrogantes relevantes sobre el impacto potencial de nuevas metodologías de medición, estándares de sostenibilidad y esquemas de certificación sobre la competitividad exportadora de la región.

La ausencia de consensos claros sobre métricas armonizadas y criterios científicos comunes refuerza el riesgo de fragmentación normativa. En un escenario en el que actores públicos y privados avanzan en la definición de estándares de manera descoordinada, los países exportadores de alimentos enfrentan mayores costos de cumplimiento y una creciente incertidumbre regulatoria. Para Argentina y el Mercosur, la participación activa en estos debates técnicos resulta clave para evitar que la agenda climática derive en nuevas barreras no arancelarias con impacto negativo sobre el comercio.

2.5 Comercio internacional y cambio climático

Desde una perspectiva de economía política del comercio internacional, los resultados de la COP30 confirman la consolidación de una tendencia hacia la internalización de objetivos climáticos en las reglas que estructuran los flujos comerciales. Aunque el Paquete de Belém evitó referencias explícitas a medidas comerciales, su énfasis en la implementación, la medición y la rendición de cuentas refuerza indirectamente la expansión de estándares con efectos extraterritoriales.

Para los países del Cono Sur, el principal desafío consiste en evitar que esta dinámica se traduzca en una pérdida de márgenes de política y en una erosión de su competitividad internacional. Al mismo tiempo, la región enfrenta la oportunidad de posicionarse de manera proactiva en la definición de reglas, aprovechando su dotación de recursos naturales y su rol en la seguridad alimentaria global. La capacidad de articular una estrategia que combine acción climática y defensa de intereses comerciales será determinante en los próximos ciclos de negociación.

3. Perspectivas hacia la COP31: escenarios y agendas en disputa

Las perspectivas hacia la COP31 se inscriben en un contexto de transición del régimen climático internacional, en el que el énfasis se desplaza progresivamente desde la negociación de marcos generales hacia la implementación concreta de los compromisos asumidos. La actualización de las NDC, la operacionalización de los resultados del Global Stocktake y la definición de un nuevo marco de financiamiento post-2025 se perfilan como los principales ejes de la agenda.

Un primer escenario posible es uno de continuidad inercial, caracterizado por avances graduales en adaptación y mecanismos de seguimiento, pero con limitaciones persistentes en mitigación y financiamiento. En este escenario, la fragmentación normativa tendería a profundizarse, con un rol creciente de iniciativas unilaterales y estándares privados y la formación de “clubes climáticos”. Para los países del Mercosur, este contexto implicaría mayores costos de cumplimiento y una necesidad creciente de adaptación defensiva.

Un segundo escenario, más optimista, estaría asociado a una recomposición parcial del liderazgo político y financiero, con un fortalecimiento del financiamiento climático y una mayor coordinación multilateral. Si bien este escenario enfrenta importantes restricciones políticas, abriría oportunidades para que los países en desarrollo accedan a recursos y participen activamente en la definición de reglas. En este contexto, la coordinación regional y la articulación Sur–Sur podrían desempeñar un rol clave.

Un tercer escenario, de fragmentación profunda, implicaría una mayor desconexión entre el régimen climático y el sistema multilateral de comercio, con la proliferación de medidas unilaterales y disputas comerciales vinculadas a la acción climática. Este escenario resulta particularmente riesgoso para economías exportadoras de alimentos y recursos naturales, como las del Mercosur, que podrían verse atrapadas entre exigencias regulatorias crecientes y un acceso limitado al financiamiento.

En todos los escenarios, la intersección entre clima y comercio aparece como un eje central. La capacidad de anticipar y gestionar esta intersección será determinante para el posicionamiento de Argentina y el Mercosur de cara a la COP31.

4. Conclusiones y recomendaciones de política

El análisis de la COP30 y de las perspectivas hacia la COP31 pone de manifiesto que el régimen climático internacional atraviesa una fase crítica de implementación, marcada por tensiones distributivas persistentes, debilidad del financiamiento y una creciente intersección con el comercio internacional. La transición desde una etapa declarativa hacia una lógica de implementación intensifica los impactos económicos de la acción climática y amplifica los riesgos de fragmentación normativa.

Para nuestra región este contexto presenta desafíos significativos. La consolidación de estándares ambientales con efectos extraterritoriales, en ausencia de financiamiento adecuado y reglas multilaterales claras, plantea el riesgo de nuevas formas de proteccionismo verde. Al mismo tiempo, la centralidad otorgada a la agricultura, los bosques y el uso del suelo abre oportunidades estratégicas para reposicionar a la región como actor clave en la transición climática global.

Para Argentina, uno de los desafíos más urgentes es la necesidad de recomponer su posicionamiento dentro del régimen climático internacional. La no presentación de una NDC actualizada debilita la capacidad de incidencia del país y aumenta el riesgo de quedar excluido de esquemas emergentes de financiamiento climático y cooperación técnica. En un contexto en el que el acceso a recursos comienza a estar condicionado al alineamiento con los objetivos del Acuerdo de París, esta ausencia tiene implicancias económicas concretas.

Nuestro país debería avanzar en la definición de una NDC que articule de manera explícita acción climática, desarrollo productivo e inserción internacional. Esta NDC debería reconocer el rol estratégico del sector agropecuario, enfatizar la contribución del país a la seguridad alimentaria global y priorizar medidas de adaptación y mitigación compatibles con su estructura productiva. Asimismo, resulta clave fortalecer la coordinación interinstitucional entre las áreas de política climática, comercial y productiva.

A nivel regional, el Mercosur enfrenta la oportunidad de construir una agenda climática–comercial más coherente y proactiva. La similitud de los perfiles productivos de sus Estados Parte refuerza la necesidad de coordinación frente a estándares y regulaciones emergentes. En este sentido, el rol de Brasil como actor de continuidad entre la COP30 y la COP31 resulta estratégico. El liderazgo brasileño en temas de bosques, adaptación y financiamiento puede ser aprovechado para proyectar una voz regional más influyente.

Avanzar hacia posiciones comunes en el marco de la CMNUCC permitiría fortalecer la capacidad negociadora del Mercosur y reducir los costos de adaptación. Asimismo, la articulación entre el régimen climático y el sistema multilateral de comercio debería constituir un eje central de la agenda regional, defendiendo principios de no discriminación, proporcionalidad y responsabilidades comunes pero diferenciadas.

La COP31 se presenta como una instancia decisiva para definir si la implementación del Acuerdo de París avanza hacia un esquema más cooperativo y equitativo o si, por el contrario, se profundiza una dinámica fragmentada y asimétrica. Para Argentina y el Mercosur, el desafío central consiste en evitar una inserción reactiva y avanzar hacia una estrategia que convierta la agenda climática en una oportunidad para el desarrollo sostenible y la inserción internacional.

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